Il tema dell’equivalenza dei CCNL negli appalti pubblici rappresenta un argomento di centrale importanza pratica e sistematica, essendo finalizzato a prevenire fenomeni di dumping contrattuale.
Il quadro normativo
L’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 prevede che la stazione appaltante (SA) indichi nel bando il CCNL applicabile, lasciando però all’operatore economico (OE) che partecipa alla gara la decisione di applicare un diverso contratto collettivo, a condizione che garantisca ai lavoratori tutele equivalenti.
In tali ipotesi, l’OE è tenuto a presentare una dichiarazione di equivalenza del “proprio” CCNL rispetto al CCNL indicato nel bando, redatta in conformità a quanto previsto dall’Allegato 1.01 al Codice dei contratti pubblici. Detta norma prevede, in particolare, che il giudizio comparativo debba basarsi su parametri riguardati sia il profilo economico che quello normativo (inerente vari fattori, tra cui: periodo di prova, preavviso, lavoro straordinario, comporto, malattia, maternità, permessi, bilateralità, previdenza e sanità integrativa).
La medesima norma fornisce una prima direttrice in ordine all’equivalenza, sostenendo che le SA possono ritenere equivalenti due contratti collettivi quando ricorrono due condizioni:
- il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua previste dal CCNL applicato dall’OE è almeno pari a quello di cui al CCNL indicato nel bando;
- vi sono soltanto scostamenti marginali rispetto ai parametri normativi.
Le criticità applicative
Il dato normativo presenta, tuttavia, rilevanti margini di incertezza.
Da un lato, l’utilizzo del verbo “possono” segnala che il giudizio di equivalenza non è meccanico né tantomeno automatico, ma implica una valutazione discrezionale.
Dall’altro lato, la nozione di “scostamenti marginali” è concetto aperto, suscettibile di diverse interpretazioni.
Gli orientamenti della prassi
Per molto tempo, l’unica “fonte” che ha fornito indicazioni a tal proposito è stato il Bando Tipo n. 1/2023, con cui l’ANAC – richiamando la posizione precedentemente assunta dall’INL nella Circolare n. 2/2020 – ha ritenuto marginali gli scostamenti limitati a due soli parametri normativi, introducendo di fatto una regola meramente quantitativa.
Recentemente, si è pronunciato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che, con il Parere n. 3522 del 3 giugno 2025, ha precisato che può configurarsi una presunzione di equivalenza soltanto quando il CCNL alternativo, oltre ad essere sottoscritto dalle stesse OO.SS. comparativamente più rappresentative, sia coerente con il settore oggetto dell’appalto e sia in linea rispetto alla natura e alla dimensione dell’impresa. In tutti gli altri casi, a parere del Ministero, è necessario un raffronto puntuale, seguendo le indicazioni dettate dal Bando ANAC.
I più recenti approdi giurisprudenziali
Un passo in avanti è stato fatto negli ultimi mesi, grazie alla posizione assunta dalla giurisprudenza, che ha fornito indicazioni decisive, contribuendo a rimodellare l’interpretazione del sistema.
- TAR Campania, 30 ottobre 2025 n. 7073
Il TAR Campania ha chiarito un punto fondamentale: equivalenza non significa identità. Ciò, in quanto, tutti i CCNL sono “fisiologicamente eterogenei”.
È assolutamente normale, quindi, che vi siano degli scostamenti; occorre soltanto valutare la tollerabilità degli stessi alla luce della ratio della disciplina, che è la tutela del personale impiegato nell’appalto.
- Consiglio di Stato, 2 dicembre 2025 n. 9484
Secondo il Consiglio di Stato non è condivisibile la rigida posizione assunta dall’ANAC, posto che non si può affermare la non equivalenza sulla sola base del numero delle divergenze ed è, invece, necessario, da un lato, valutare il peso effettivo degli scostamenti e, dall’altro, operare un esame complessivo delle tutele garantite.
L’equivalenza deve essere verificata in termini di coerenza complessiva tra i due CCNL; coerenza che va valutata – all’esito di un’istruttoria tecnica adeguata ad opera della SA – considerando:
- a) che il trattamento dei lavoratori non deve essere eccessivamente inferiore;
b) che deve esserci comparabilità tra le mansioni previste dal CCNL applicato dall’OE e le lavorazioni oggetto dell’appalto.
- TAR Piemonte, 30 gennaio 2026 n. 170
Il TAR Piemonte, richiamando la pronuncia del Consiglio di Stato innanzi citata, ha ribadito che la SA non deve procedere a una lettura atomistica o meramente numerica dei parametri, ma deve formulare un giudizio globale, che tenga conto in concreto anche di possibili compensazioni tra diverse componenti contrattuali.
Il superamento della “ghigliottina” dei due parametri
Dall’elaborazione giurisprudenziale emerge un principio chiaro: l’equivalenza non è un esercizio aritmetico di conteggio degli scostamenti, bensì un giudizio complessivo di coerenza, che implica discrezionalità tecnica in capo alla SA ed un sindacato giurisdizionale limitato alla manifesta illogicità o irragionevolezza.
Considerazioni conclusive ed implicazioni operative per i soggetti coinvolti
Alla luce del quadro attuale, il rischio principale non è tanto scegliere un CCNL diverso da quello indicato in gara.
Il vero rischio è farlo senza una dichiarazione di equivalenza (lato OE) e senza un’istruttoria (lato SA) capaci di reggere quel giudizio complessivo che la giurisprudenza – dal TAR al Consiglio di Stato – sta progressivamente imponendo come standard valutativo.
Ne derivano precisi oneri per entrambe le parti:
l’operatore economico deve:
- predisporre una dichiarazione di equivalenza completa, analitica e comparativa;
- documentare in modo puntuale la parità del valore economico complessivo;
- argomentare la marginalità (o compensabilità) degli eventuali scostamenti normativi.
la stazione appaltante deve:
- svolgere un’istruttoria effettivamente tecnica e non meramente formale;
- evitare approcci automatistici o numerici;
- motivare il provvedimento in modo da rendere evidente la logica del bilanciamento effettuato.
In questo contesto, tutti i soggetti coinvolti hanno interesse a farsi affiancare da professionisti in grado di strutturare correttamente dichiarazioni, istruttorie e motivazioni, cercando così di prevenire contenziosi che – come dimostrano le più recenti pronunce – sono destinati a crescere su questo terreno.
